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央行发声:地方政府融资要“开正门”  

2009-09-22 08:51:46|  分类: 宏观经济研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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央行发声:地方政府融资要“开正门”
21世经经济报道

  本报记者 陈昆才 蒋云翔 上海、北京报道

  

  地方政府融资平台的“狂欢节”许将不再。

  “今年地方融资平台在全国有了加速发展,对许多地区的地方财政偿付能力构成了威慑,很可能会造成财政问题和金融问题。”9月21日,中国人民银行副行长刘士余在参加中债信用增进投资股份有限公司成立仪式上说。

  无论是“四万亿”财政刺激方案,还是上半年的7.4万亿天量信贷,其一个主要流向便是有地方政府融资平台所支持的固定资产投资项目。这类融资平台多是地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费等资产,包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,并用政府信用给予隐性担保。

  “今年贷款的热点就是地方融资平台,我们天天审的项目基本上都是这个。”9月21日,一家股份制银行总行人士告诉记者,“不管项目怎么样,政府出了还款承诺就可以。甚至一些政府没有出还款承诺的项目之前也有人抢。”

  而本报记者从银行业内部获悉,截至今年5月末,全国政府融资平台公司负债规模达到5.26万亿元,较2008年初增加了两倍左右,资金大部分来源于贷款。

  针对地方融资平台贷款快速增长所存在的风险隐患,监管部门已多次进行风险提示,各家银行也纷纷,比如提高了融资主体的准入门槛。

  而刘士余在首次公开提醒风险隐患同时,也提出了解决之道——立足于债券市场建设,从增量和存量两个方面,为地方政府平台企业融资打开“正门”,以部分“解放”银行信贷。

  刘士余认为,在增量方面,要允许符合条件的地方政府发行市政债,“市政债具有无限空间”;同时,他建议可以将存量巨大的政府融资平台贷款与债券市场对接起来,进行资产证券化。

  对此,一家国有大行人士告诉记者,通过贷款证券化,银行退出一部分政府平台贷款,“不失为一条好路。在银行方面使得贷款不那么集中。此外,让政府直接面对市场,运作上会更规范。”

  削“增量”,转“存量”

  地方政府融资平台贷款增长过快,风险隐患大,已引起监管层更多关注。但央行副行长刘士余21日的正面公开表态,仍属近期罕见。

  “不能不说,地方融资平台是地方政府天才般的创造。”刘士余说。但他也认为,这是在市政债等“正门”不开情况下,地方政府创造出的一条路。“相当于地方政府把一个小窗户弄成一扇门。”

  既然走的人多了成了一条路,那么如何将这条路修平整,让路上的车辆按章行驶,便成为主管部门要推动地方政府融资平台发展,提前化解银行信贷未来可能风险的必答题目。

  对此,刘士余认为,对于“增量”首先要规范,即在制度安排、产品设计上“开正门”,允许符合条件的地方政府发行市政债。

  “未来市政债发展具有无限空间。”刘士余认为,地方政府融资不能总由银行贷款、政府出一个事实上的担保,这不符合银行经营稳健性原则。

  对于“存量”,刘士余表示,由于各部门在定义上有差异,对统计也有差异,但“存量规模极其巨大”。

  刘士余建议,可以将巨大存量的政府融资平台贷款与债券市场对接起来。一位与会人士解释说,刘士余的观点主要立足于债券市场建设,即将现有大量政府融资平台贷款进行证券化,增加债券市场的流动性,由市场发现价格,从而促进债券市场的发展。

  在刘士余看来,资产证券化还有额外“妙用”——可以帮助商业银行提高资本充足率。在资本市场担忧银行大量再融资会“抽血”过多的当下,通过融资来提高银行核心资本充足率或会导致股价大幅波动,或会迟迟难以实施。而资产证券化将成为商业银行提高核心资本充足率的重要措施。

  多重风险隐忧

  “地方政府融资平台授信风险在急剧增长。”今年7月,一股份制银行高层在内部工作会议上就告诫与会中层。

  银行业内人士也告诉记者,近期监管部门开始以各种方式提醒银行要关注地方融资平台风险。目前六部委(发改委、财政部、央行、银监会、商务部、统计局)业已共识,要积极采取措施防范风险。

  “强调对2005年以来新发放的贷款,重申财政不能担保。因为根据国家预算法规定,财政担保贷款是违法的、无效的。”上述股份制银行高层解释。

  该高层同时提醒与会人士,银行必须高度关注平台企业的第一还款来源,而将第一还款来源确定为地方政府财政收入并不符合商业银行的通行原则。

  上述股份制银行高层续称,目前,政府偿债能力接近警戒线还可以接受,但如果把隐性负债加进去,负债到底是多少,现有数据无法统计,“感觉到这一块风险还是非常大。”

  接受本报记者采访的银行业人士均指出,地方融资平台贷款蕴含着多重潜在风险。

  首当其冲的是地方融资平台负债率高。多位银行人士告诉记者,地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷,形成“多头融资、多头授信”的格局,银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况。

  偿债能力不乐观则是第二重风险。东部沿海某市监管部门指出,在今年该市各区县财政收入增长势头显著减缓的情况下,区县融资平台企业贷款快速增长,对信贷资金安全带来一定隐患。

  第三重风险隐忧在于,虽然融资平台是借款主体,但其所承贷的资金通过划转至财政专户或关联企业后,实际上发挥着土地储备、基础设施建设、搭桥融资(如填补项目建设中的财政到位资金缺口)等多重职能,银行难以监测资金流向。

  而如前述股份制银行高层所言,风险缓释方式的有效性难以落实,也成为一大隐患。多位银行授信审批人士指出,地方政府融资平台贷款主要靠政府承诺担保(如出具“安慰函”)、土地质押和项目收费权质押等,但在实际操作中,均难以落实执行。

  负债规模倍增

  风险隐忧的积累,与地方政府融资平台负债规模成“正相关”。

  近年来,作为地方政府项目融资通道,政府融资平台企业的发展如雨后春笋。一项权威统计数据显示,目前,全国约有3800多家政府融资平台,其中70%以上为区县级平台公司。熟悉融资平台的银行人士告诉记者,地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资占比约20%,其余筹资则主要依靠银行贷款。

  进入2009年一季度,各商业银行在4万亿投资等经济刺激政策的导向下,更有向政府投融资平台倾斜的信贷政策倾向。

  正是看到了层层隐忧,银行家们纷纷拿起风控这把“扇子”来保持冷静。

  此前,在某大型银行的中期业绩发布会上,该行一位管理层人士告诉记者,对于信贷高增长,特别是有政府背景的基础设施类贷款成为投放主力军这一情况,这家大行一直保持高度关注。

  该人士透露,即便是省级的政府背景投融资平台客户,该行也并不盲目介入,而是在充分考虑当地经济结构、财政收支、承债能力等基础上,优选客户与项目。比如,该行原则上不参与省级以下或经济欠发达地区的地方铁路投资。

  9月21日,一家国有大行公司部人士告诉记者,目前该行已经对政府融资平台贷款出台了规范化的政策,“省级政府平台基本还可以做;地市一级的进行名单制管理;县一级的留了一个口子,有项目要到总行来批,时间肯定会长一些。”

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